市人大常委会财经工委
对财政预算的审查批准及监督是宪法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,也是人大监督工作的重点和难点。但预算监督实践中一些重点问题一直难以突破,“外行看不懂,内行看不清”的预决算数字、“追加”式的预算调整审批、“屡查屡犯”式的预算执行审计、“鲜有运用”的问责性监督手段等现象都是存在的不争事实，人大对政府预算实质性的监督始终无法深入。为了突破这些监督瓶颈，我市人大及其常委会近年来进行了有益的探索，不断创新监督机制，完善监督体系，着力提高预算审查监督实效。现结合工作实践，分析探讨如何加强和完善我市预算审查监督工作。
一、2013年我市财政预算审查监督工作情况
1、深化财政改革，规范预算编制。在编制2013年财政预算时，财政部门按照市人大常委会关于当年预算编制意见的要求，提前了预算编制时间，深化部门预算改革，实行综合预算管理。支出安排在整合财政资源的基础上调整和优化了支出结构,突出保障重点,向民生领域倾斜，对一般性支出从严进行审核安排，努力降低行政运行成本。进一步细化预算编制，制订和完善了一般商品和服务支出定额标准，提高了公用经费保障水平，调整了医疗保险金、住房公积金预算及拨付方式，强化项目支出预算绩效管理，实现资源公平配置，提高年初预算编制的完整性和准确性，确保预算编制质量。
2、坚持提前介入，加强预算初审。为了切实搞好2013年预算审查监督工作，我市人大财经工委坚持提前介入，牢牢把住审议的第一道关口，在预算编制前适时向各预算单位下发当年预算编制意见，并会同财政部门深入到各个预算单位，开展全方位预算调查，并加强与政府、财政部门的联系和沟通，形成良性互动，解决人大与政府在预算资源与预算信息上不对称问题，为编制及审查预算提供依据。同时，注重利用审计成果，广泛听取和征求社会各界对当年预算编制的意见和建议，听取人大其他工委对相关联系部门预算安排意见，提高预算审查质量。
3、严格预算约束，强化执行监督。预算一经批准，必须严格执行，在预算执行过程中始终坚持“先有预算，后有支出”的原则，减少预算执行的随意性。临时性追加以及使用新增财力安排支出，财政部门应及时按照新增财力使用监督办法的规定报批，方可拨付资金。并规定了使用新增财力安排支出在30万元以下的，报送人大财经工委备案后拨付；30万元以上的报送人大主任会议审查，必要时报送人大常委会审查。对违反新增财力使用程序的，将追究相关人员的责任，确保预算得到准确有效的执行，切实维护预算的严肃性。
二、预算编制及审查中亟待解决的困难和问题
1、财政收支矛盾尖锐,财政平衡压力大。虽然我市近年来财政收入增长速度较快, 但税收收入占地方固定收入的比重仍然偏低，收入结构不优，可用财力少。随着政法系统经费保障、规范公务员津补贴、教育、卫生体制等一系列财政保障机制改革的相继启动，政策性需要财政解决经费的事项越来越多，法定支出要求高，财政无法满足各单位实际支出需要。特别是“省直管县”财政体制实施后，对因提标、扩面等因素导致以后年度需增加配套资金投入的原则上不再要求市级新增承担对县（市）的资金配套任务，老政策新增悬空的支出以及新政策增加的支出将进一步增加县（市）财政配套压力。如农村义务教育保障新机制、新型农村合作医疗、城乡低保、城乡居民养老保险、保障性住房建设等，都需要县市承担配套任务，我市每年配套资金达到1亿元以上，并呈逐年增加态势，财政预算编制平衡压力大。
2、预算体系不够完善,预算改革困难大。按照全口径预算编制的要求，应将政府部门所有收入和支出全部纳入预算管理，建立完整的政府预算体系。目前，我市仅编制了公共财政预算和政府性基金预算，部门预算改革仍停留在起步阶段，未按一个部门一本预算进行编制，公用经费保障水平偏低，部分非税收入及上级转移支付资金未全额纳入部门预算编制，如上级政法系统专项转移支付资金等，造成部门预算与实际执行存在一定差距，单位贫富不均现象仍较突出。专项资金和项目资金预算编制不够细化具体,占部门预算比重较大的项目经费因国家、省市下达补助较迟，不确定因素较多，单位行政成本居高不下，挤占挪用专项资金及项目资金现象依然存在，涉及部门预算编制的许多深层次问题尚未完全解决，部门预算改革推进难度大。同时，政府理财在支出安排上仍存在一些随意性现象，每年仍有部分政府性重点工程支出以国库借支或融资的方式进行，未按法定程序在项目计划实施前及时报送人大审批,列入当年财政预算安排。
3、预算审议时间不足,实效提升难度大。从财政预算编制的实际情况来看，财政预算编制时间较短，预算草案出台较迟，没有在人大预算审议会议前一个月报送人大进行初步审查，人大常委会的预算专题审议时间仅一天左右，审议时间较为仓促。同时，目前我市财经工委只有二人，人大代表及常委会组成人员结构中精通财政相关专业人才比例较低，缺乏足够的专业人员和力量，难以承担预算审查这项专业性、技术性很强的工作，致使人大在预算编制中参与度不高，只能对预算进行总体性、一般性审查，无法进行全方位的实质性的监督，预算审议实效有待于进一步提高。
4、财政债务不容忽视,负债运行风险大。目前，我市政府性债务余额高达10亿元，这些债务多为公益类项目，其债务主体为市政府，最终都要财政兜底，现已进入偿债高峰期，2013年财政需偿还本息达2亿多元，偿债资金通过年终财政体制结算扣缴，将对我市财政平衡带来巨大风险和压力，潜伏着较大的财政运行风险。
三、加强和完善财政预算审查监督的思考
党的“十八大”报告中首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“全口径”审查监督意味着政府的全部收支都将纳入人大监督视野，推进财政监督由“程序性”向“实质性”转变。针对预算审查监督中存在的困难和问题，加强和完善预算审查监督应从以下几方面努力：
1、完善预算监督制度,加强监督队伍建设
《预算法》等相关法律法规应尽快修订出台，明确预算超收收入的安排和使用，纳入预算管理和人大审查的范围，规范审查监督程序，强化人大刚性监督手段的运用，对违反预算法行为法律责任的追究作出具体规定。同时，不断创新预算分配和监督制度设计，健全覆盖所有政府性资金运行全过程的监督机制，着力构建完善的监督休系。积极推进基本支出和项目支出改革，制订和完善基本支出和项目支出定额标准体系，细化项目支出预算编制，将项目支出分解落实到基层单位和具体用途。不断深化国库集中收付和政府采购改革，建立政府投资项目审批制度和跟踪问效制度，健全预算支出责任制度和绩效评价机制以及债务举债偿还机制。加强和改进预算审查监督工作，县（市）级人大应设立专门的预算审查监督机构，并配备具有专业知识和实践经验的干部，另外在人大代表及人大常委会组成人员结构中应考虑精通财政知识的专业人才的比例，加强人大对预算进行实质性审查监督的工作力量。
2、深化预算编制改革,推进财政预算公开
积极推进预算编制改革，逐步建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，将政府的所有收支项目纳入全口径预算管理，建立完善财政预算体系，确保预算的完整性和统一性。进一步深化和规范部门预算，提前预算编制时间，细化支出预算标准和报送人大审批的内容，积极推行部门预算公开，提高预算编制的透明度。在预算草案编制初期，人大财经工委应主动地提前介入预算编制各个环节，参加政府部门相关预算编制工作会议，深入开展预算调查，组织精通财政、审计、财务的人大及社会代表参与初审工作，建立咨询意见程序和预算听证程序，及时与政府相关部门保持沟通和交流，促使部门预算编制更加科学、公平、合理、精细。
3、 加大预算监督力度,提高审查监督实效
按照监督法、预算法要求，不断规范预决算审查程序，加强预算初审，完善预审程序，安排充足的时间进行预算审议，增强预算审议实效。强化预算执行监督，严格按照人大批准的预算或调整后的预算执行，严控预算追加，切实维护预算的严肃性。进一步改进监督方式，着力构建信息化网络监督系统，尽快实现人大财经工委与财政部门、审计部门信息的联网，对财政拨付的每一笔资金进行动态监督，增强监督的时效性。同时，围绕财政监督重点，着重加强对民生支出、重大政府投资项目、转移支付、社保基金、政府采购资金等重点领域和项目的监督，提高财政投入资金的使用绩效。在监督过程中，充分借助审计力量，支持审计依法履职，重视和利用各类审计结果开展财政监督，强化决算审查和审计整改问题落实的跟踪监督力度，使审计监督与人大监督有机结合起来，不断提高预算审查监督实效。