临湘市政协调研组

 

十八大报告中指出推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。省委、省政府《关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》，也作出了具体要求。按照岳阳市政协调研课题部署，市政协成立调研小组，围绕统筹城乡发展，推进城乡一体化开展专题调研，在总结工作成效的基础上，分析当前存在的问题与困难，提出相关对策与措施，为今后加快我市城乡一体化进程提供参考。

一、城乡一体化建设的现状

近几年来，我市围绕建设“工业兴旺、农村富裕、旅游发达、边贸繁荣、城市秀美、社会和谐、走势强劲”的湘北名城的战略目标，加速推进新型工业化和城镇化建设，为城乡一体化奠定了基础。

1、经济发展不断提速。2012年，全市GDP总值已达159.7亿元，比上年增长13.2%；财政总收入达5.59亿元，增长23.9%；城镇居民人均可支配收入20628元，比上年增长17.1%，农村居民纯收入达9739元，增长18.4%。三次产业结构为14.4:56.4:29.2，非农产业产值比重达到85.6%，人均GDP达3万元，非农产业劳动力约23.55万人，占人口比重的45.3％、占劳动力比重的70.1%，城镇化率42.1%。至2012年止，全市拥有各类商业网点1.9万个，其中市区大型商业网点18个、农贸市场10个，乡镇农贸市场13个、超市农村加盟店355家，形成了百货、建材、农贸、电子、水果、超市等十二大专业市场，社会消费品零售总额达45.99亿元，商贸流通从业人员6万人，为农业产业化、农产品销售提供了有力支撑，我市被评为全国农村商务信息试点先进单位。

2、基础设施日趋完善。先后投入4亿元，完成了城市总规修改、路灯节能改造、城区绿化提质、向阳路等城市道路升级改造、垃圾无害化处理场建设等20多项重点工程，基础配套、路网骨架不断完善扩大。累计新建和改造干线公路96公里、通乡公路180公里、通村公路1300公里，景区旅游公路18公里，通车里程2400多公里，全市100%的乡镇、99%的行政村、70%的组实现了通水泥路或油路。共开通客运班线253条，415台。100%的乡镇和行政村实现通客班车。以2个新农村示范片和37个新农村示范点为重点，扎实开展“清洁家园”行动。各乡镇都配备了保洁员和垃圾清扫、清运工具，共清洁屋场5100多个、农户8万多户，新建垃圾池4882个、沼气池16176个，改水2.6万户，改厨4712户、改厕9657户。生态保护力度加大。严格乡镇化工企业准入，先后开展了长安河、桃林河、坦渡河的综合治理。关停不合环保要求的洗沙洗矿47家、小纸厂3家。黄盖、江南获得省级生态示范镇。

3、社会事业日益进步。全面实施了企业养老保险、机关事业单位养老保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、城镇居民医疗保险、城乡居民养老保险，我市基本养老、基本医疗从政策层面实现了全覆盖，全市各类社会保险参保总人数超过50万人次，社会保障水平大幅提升。县级公立医院、乡镇卫生院、村级卫生室三级医疗服务体系基本形成。全市各类医疗机构462家，其中乡镇镇卫生院22家，乡村个体诊所63家，村卫生室284家，乡村医生299人，医疗机构病床总数1340张。新型农村合作医疗制度全面运行覆盖，参保农民人数达36.67万人，参合率99%。新型农村合作医疗、重大疫病防控、乡镇卫生院管理等工作进入全国、全省先进行列。市区文化馆、博物馆、图书馆、影剧院、花鼓剧团、城市广场等公共文化设施与机构健全；乡镇建成24个综合文化站、328个农家书屋、1个社区文化活动中心、4个村级文化活动室、50个村级文化活动广场。全市民间表演队和剧团达210余家，三馆一站一中心一书屋”免费开放，每年送戏下乡200场，城乡群众文化生活丰富。全市共有中小学校32所，学生60323名，幼儿园110所、在园幼儿15942名，校车70多台，义务教育全面普及，办学条件水平有一定的改善提高。

二、主要问题和困难

1、对城乡一体化的认识不一。对城乡一体化的认识存在“上热下冷”的现象。十八大报告中，解决好“三农”问题被列为全党工作的重中之重，同时指出推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。上级对城乡发展一体化是高度重视，但到了县市一级没有出台推动城乡一体化的具体实施意见，没有将此项工作纳入年度目标管理的范围，导致城乡一体化拉动力不足。部分乡镇及部门理解片面、工作缺乏主动性导致城乡一体化推动力不足。有些乡镇干部认为推进城乡一体化就是简单的让农民进城，就是搞大规模的“造城运动”，就是城乡一个模式发展。农民缺乏主体意识导致城乡一体化原动力不足。多数群众要么就是不知道城乡一体化是怎么回事，要么就是认为城乡一体化是“工业反哺农业，城市支持农村”，“劫富济贫”、“ 劫城济乡”， 缺乏自主建设意识。认识上的差距造成了工作上缺乏主动性和创造性。

2、城乡编制规划滞后。一是城区规划落伍。2012年才对城区规划修编，建设规划意识不强，造成规划是“建成后的规划”，层次偏低，城区及城区周边的居住用地中私人建房多，建筑密度较大，容积率不高，质量较差，公共设施不配套，没有形成有较大吸引力和辐射性的大型商贸、体育、文化、娱乐活动中心，公共设施功能不配套。二是镇村规划缺失。大部分乡镇领导对规划的重要性认识不足，加之规划编制的指导性收费是每平方公里10万元，一个乡镇规划少则要十几万，多则要几十万，对乡级财政来讲压力较大，所以对编制规划比较消极。村级就更难主动编制规划。全市20个乡镇、街道办事处中，仅羊楼司、桃林、江南等3个乡镇（儒溪镇含在滨江产业园中）编制了发展规划。310个村庄、居委会中有编制规划的仅65个（其中仅梅池、民主、长源3个村的规划具有可操作性）。三是规划质量不高。市规划局干部职工131人，专技人员仅21人。下属规划设计院仅9名人员，去年仅全市新农村建设点的规划任务就有45个，每个工作人员担负有5个点的规划任务，精力上应付不来，不能到实地详细测绘，规划质量无法保证。四是规划执行随意。规划宣传力度不大，依规建设的意识不强。特别是由于“长官意见”的影响，执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。对规划执行监管力度不大，没有形成合力，违规建设问题没有得到较好解决。一些城镇规划约束力弱，市场寄生于道路，沿主干道线型排列，形成只见新街、不见新镇的现象。比如詹桥镇沿S301线的新街，由于没有严格执行规划，两旁建筑是：地板高低不平、楼高参差不齐、外观式样不一。

3、产业发展走势乏力。一是工业主导性不明显。我市在工业园“一园二区”和桃矿独立工矿区的带动下，初步形成了矿产建材、化工农药等主要产业，但科技创新能力不强，工业集聚程度不高，产业链条短，产品的附加值不高，工业产值所带来的收益也不多。二是农业企业竞争力不强。我市是个传统农业市，但农村龙头企业数量少，名牌产品少，市场占有率低，带动能力不强。全市岳阳市级以上龙头企业仅17家，其中省级3家，国家级的没有。全市有楠竹基地面积60万亩，没有一家省级龙头企业。有茶叶基地面积7万亩，曾是全国的产茶大县、绿色原料茶基地县，目前省级龙头企业仅有明伦公司。省级著名商标只有十三村、憨老乡、洞庭黑茶、浮标等4个，国家级驰名商标为空白。三是新型服务业发展不快。推进现代服务业体系建设不全，对外吸引力不够，外来人口不多，服务业的消费主体还是本地人。

4、基础设施建设薄弱。我市经济发展基础不强，财力有限，财政对城镇化建设的投入明显不足。大部分乡镇财力薄弱，缺乏稳定、规范的资金来源，难以筹集大量的资金用于城镇基础设施建设。城镇化建设用地紧张、改旧造新难、功能分区不明确，供水排水、绿化亮化、站场馆所等公共基础设施不配套等问题日益凸显。   

就中心城区而言：一是城市路网骨架搭建不完善，老城区还存在断头路，三横九纵路网未完全联通，难以形成循环往复、快捷高效的城市运行网络，且街道狭窄，路障较多，特别是没有固定停车场，车辆都停在街道两旁，极易在节假日和学生放学途中形成拥堵。二是供排水系统老化，供水管网铺设年代跨度较大，多数是八九十年代所建，所用管材多为钢管或铸铁管，且规划不够合理，爆管现象时有发生。特别是城东片污水管网尚未建成，污水没有进入污水处理厂。三是园林绿化不够，绿化质量和档次不高，树种比较单一，管理比较粗放，城市绿化率25%、绿化覆盖率30%、人均绿地面积4㎡，均低于相关标准。四是环境卫生问题突出，城市公共卫生设施建设严重不足，城区几条主要街道都没有公厕。城市环境保洁人员332人，大部分是临雇人员。

就重点城镇而言：一是镇区扩容缓慢，近年来，除羊楼司、詹桥、桃林、江南几个乡镇依托京珠连接线、s301、铁桃等过境公路沿线开发、傍路拓城，带动了小城镇发展外，其他乡镇镇区基本没有大的投入，集镇没有变化。二是给排水系统几近空白，仅有羊楼司、儒溪分别争取了国家项目资金。三是相关配套不到位，除羊楼司镇区路灯费实现伴电征收，由电力局买单外，其他乡镇的路灯用电基本都是自行解决。比如桃林镇镇区每年需要路灯费6万多元，都是由政府和站所共同承担。全市除江南建有2座湿地污水处理池外，没有一个乡镇有污水处理厂、垃圾填埋场或中转站。农村环境整治整体推进较慢，大面垃圾治理不彻底，保洁制度没有全覆盖。工作重视了点和线（示范村、公路沿线），忽视了大面，整体上仍没有摆脱农村脏乱差的局面。另外垃圾清扫、清运工具购置、保洁员工资等都是由乡村自行负担，造成较大的资金压力，特别是在村级难以形成长效机制。比如桃林镇就卫生环境工作购买拖拉机2台、农用车1台，雇佣环卫工人9名，每年需要经费20多万。

5、公共服务差距明显。二元制结构造成城乡居民在公共服务方面的差异比较大。比如城镇居民拥有企业养老保险、机关事业单位养老保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、城镇居民医疗保险、城乡居民养老保险等项目，农村居民仅拥有城乡居民养老保险、新农合。城镇居民保障最低可领550元∕月，农村居民最低只能领到55元∕月。在低保救助上，城市低保补差225元，农村补差仅88元，相差2.56倍。交通事故死亡补偿存在“同命不同价”，国家、省市项目建设征地存在“同地不同价”，在享受公共教育和公共卫生等方面都存在比较明显的城乡差别。

三、对策和建议

针对我市在城乡一体化建设中的问题，需要自上而下的政策支持，也要靠充分发挥主观能动性，逐步解决。

1、统一思想认识，为城乡一体化聚集能量。推进城乡一体化是一项系统工程，涉及到方方面面，任务长期而艰巨。一是市委市政府要建立健全统筹协调、上下联动的领导体制，成立推进城乡一体化建设工作专班，集中精力抓紧对重大问题的调研和决策，迅速出台相关文件，指导工作开展，把工作成效纳入各单位年终目标管理考核范围。二是要组织部门和乡镇主要领导对城乡一体化的科学内涵、目标任务和重要性、必要性进行学习。三是采取媒体宣传会议发动、培训学习和群众喜闻乐见的方式，在基层进行广泛深入的宣传，引导干部群众提高认识，转变观念，强化责任，把思想统一到中央和省市的决策部署上来，为切实推进我市城乡一体化建设聚集正能量。

2、科学编制规划，为城乡一体化描绘蓝图。一是加快规划体系建设。市政府要把镇村规划编制经费纳入财政预算，结合中心城区发展规划，按照结合部乡镇、重点镇和新农村建设点优先的原则，分期分批做好建设规划，达到镇村全覆盖，努力形成完善的规划体系。近期要集中做好村镇规划和中心集镇供排水规划。二是注重城镇规划质量。要着眼适应经济社会快速发展的需要，立足长远，坚持高起点规划。要重视城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，努力打造城市建设的亮点，突出乡镇文化特色。针对临湘乡镇规模较小的现状，考虑以重点镇为中心，进行乡镇合并。三是完善规划管理体制。建立乡镇规划管理站，做到“事有人管”。四是加大规划执行力度。建立完善“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的管理机制，规划局长直接对市长负责，减少外界对规划工作的干扰，维护规划的严肃性，解决规划变更随意性大的问题。

3、推进产业优化，为城乡一体化提供支撑。一是推进新型工业体系建设。着力打造“一园二区”和桃矿独立工矿区格局的工业发展平台，加快建设进度，做大做强原有的建材、化工产业。依靠本地矿产资源，加强詹桥、忠防、白云等乡镇矿业产业的布局调整和管理，加快争取儒溪镇虎形山钨矿开采的步伐。发挥传统优势，筹建浮标产业园，加快发展浮标产业。逐步形成临湘工业的主导体系。二是要加快农业产业化。进一步加大我市农村“十大”优势产业（优质稻、茶叶、楠竹、蔬菜、优质棉、双低油、网箱养鳝、西瓜、花卉苗木、休闲农业）每一项产业组建一个专门班子负责，从区域规划、产业规模、项目资金、分步实施等环节作出方案，并且逐项落实，将产业做大做强。要突出品牌创建，在优势产业、优势龙头企业中培养品牌，争创国家级驰名商标，用品牌来拉动产业的发展。鼓励农民建立专业合作社或协会，引导土地流转，进行种养、加工等集约化经营。三是要加快发展旅游业。要加大龙窖山风景区、聂市老街的保护申报工作力度。进一步完善6501、五尖山、黄盖湖风景区的道路等基础设施建设，加强临湘景区与岳阳楼、张谷英等旅游景点的联动发展，不断扩大临湘旅游的影响力和吸引力，构筑起就业容量大、社会功能强的服务业产业体系。

    4、筹集建设资金，为城乡一体化夯实基础。要通过多种渠道解决建设资金问题，加大基础设施建设力度。一是向上争资。以发改局、建设局、规划局为主，紧紧抓住中、省、市加快城镇化建设的机遇，整合水利、农业等各部门的项目资源，积极包装申报项目，向上争取资金，实施项目带动战略，以大项目带动城镇基础设施建设大发展。要通过向上争资金解决城区给排水系统、污水处理、小游园建设等大型基础设施建设项目。二是本级出资。市财政要足额预算城市基础设施建设资金，对城市建设维护税、城市建设配套费、城市规划区内土地出让金等要专款用于城市基础设施建设，充分发挥财政资金在城镇化建设中的撬动作用。要以创建省级园林单位为契机，通过本级财政集中解决城市绿化率的问题，建立卫生环境整治的长效机制。三是对外融资。要引入市场机制，建立多元化投融资机制，多渠道筹措城镇基础设施建设资金。可以采取“大汉模式”来进行新城区。要吸纳民间资本参与重点乡镇的建设。

5、完善社会事业，为城乡一体化增加助力。根据我市实际进一步探索户籍管理制度改革，让进城农民变市（居）民。一方面要让农民在不离乡、不离土、不离业的情况下，能实现向“居民”的转变；另一方面，要让农民能彻底离乡离土、进城进镇，实现向“市民”的转变，同时加大农村劳动力转移工作力度，充分解决劳力就业岗位。要积极向上级反映二元制导致的城乡差异情况，通过上层设计来完善城乡统一的国民教育服务制度、医疗卫生服务制度、养老保障制度、公共就业服务制度、最低生活保障制度、社会救助制度、住房保障制度、公共交通服务制度、文化体育制度等一系列制度，最大限度地缩小现存的城乡差别，使城乡居民公平分享现代化建设的物质和精神文明。