| 论我市产业发展与节约集约用地 | ||
| 作者：李志宏 文章来源：临湘经济杂志 点击数： 更新时间：2008-1-23 8:36:28 | ||
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一、我市土地利用现状分析 1、存量土地现状分析。存量土地主要包括闲置土地、空闲土地和低效用地。经调查，我市存量土地共计134.41公顷，占城乡建设用地面积的1.96%。其中闲置土地20.33公顷，占存量土地总面积的15.13%；空闲土地52.26公顷，占存量土地总面积的38.88%；低效用地1517.4公顷，其中可调整利用61.82公顷，占存量土地总面积的45.99%。 2、土地集约利用程度分析。从土地投入程度来看。以单位建设用地固定资产投资为主要指标，1996-2005年，全市单位建设用地固定资产投资总体呈增长趋势。2005年单位建设用地固定资产投资为5.13元/平方米，与上轮规划基期年1996年的建设用地固定资产投资水平0.72元/平方米相比，增长7.13倍，但与全国110.77元/平方米的平均固定资产投资相比，土地投入严重不足。从土地使用程度来看。这里主要采用人均城镇建设用地指标来反映。根据湖南省国土资源厅下达的临湘市土地利用总体规划修编基数，2005年全市城市及建制镇面积为1679.73公顷，城镇人口为16.96万人，人均城镇建设用地面积为99.04平方米/人。从土地使用效率来看。主要是三个指标。一是地均GDP。全市地均GDP呈逐年增长趋势，集约产出效益不断提高。1997年地均GDP仅为1.07元/平方米，到2005年地均GDP上升为2.03元/平方米，增长了88.79%，年均增长率为11.10%。同年，湖南省地均GDP为3.06元/平方米，岳阳市地均GDP为4.19元/平方米，可见我市地均GDP水平低于全省和全市平均水平，仅达到全省平均水平的67.32%和全市平均水平的49.16%。二是地均财政收入。全市地均财政收入呈逐年增长趋势，集约收入效益不断提高。2000年财政收入1.2亿元，地均财政收入仅为0.07元/平方米，到2005年财政收入1.88亿元，地均财政收入上升为0.11元/平方米，年均增长率为9.4%。地均财政收入在全国和湖南省都处于较低水平。三是地均第二、三产业增加值。我市单位面积第二、三产业增加值总体呈增加趋势，2005年我市第二、三产业增加值256070万元，比2000年增加126276万元，地均二、三产业产值1.47元/平方米，是2000年的1.97倍。但与湖南省和岳阳的平均水平相比，都处于较低水平。 综上所述，单位建设用地的固定资产投资和地均GDP、地均财政收入、地均第二、三产业增加值均增长，表明我市土地集约利用水平在逐年提高。但从投入产出对比来看，投入增长的速度高于产出增长速度，意味着经济的快速增长主要依赖于高投入，并不能说明土地集约利用程度高。土地节约集约利用的潜力还非常巨大。 二、我市节约集约用地的原则和新增建设用地统筹安排 1、基本原则。一是必须站在坚持科学发展观，促进经济社会可持续发展的高度理解节约与集约用地的重要意义，不断提高节约与集约的自觉性，变要我节约为我要节约。二是必须坚持“节流”与“开源”并举，把节约与集约放在首位。要全面落实“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的要求。三是必须坚持宏观调控与市场配置相结合，建立能促进资源集约利用的价格机制。四是必须坚持严格管理与健全激励机制相结合。五是必须坚持因地制宜、改革创新。要在推进节约与集约利用土地上进行创造性实践。 2、新增建设用地统筹安排。（1）优先发展中心城区，带动辐射周边集镇全面发展。根据临湘市城市总体规划变更文本（2005-2015年），临湘城市性质定位为湘北边贸门户，岳阳市的卫星城，以地方加工业为主的现代化山水城市。以“控制东西，适当延伸南北”作为城市发展方向，近期发展京广铁路以南用地，远期跨越京广铁路，发展武广高速铁路站点周边用地，远景用地控制在武广高速铁路以南，由东北向西北方向发展。城市用地按照组团式布局，通过绿化、水系的分隔，构成"一带、两心、四区、环城生态绿化”的城市布局结构。一带：中部长安河生态绿化风光带；两心：城市的东部老火车站周边公共服务中心和西部全市商贸金融服务中心；四区：城市的四个功能组团，即由河西组团和河东组团组成，共同构成城市的商贸金融服务中心；城北组团：在京广铁路以北由东向西发展用地，形成城市的新区；三湾组团：城市的工业组团，远景控制其用地发展。2006-2010年重点用地安排为：到2010年，市区建成区面积拓展到12.83平方公里，重点保障市区新增3平方公里用地规划，促进湘北花园、白云湖小区、景绣豪园、峡山新区、连心小区、太子奶休闲山庄、三湾工业园、五里工贸区、武广高速铁路临湘站小区等小区建设；完成武广高速铁路临湘站与周边交通网络建设，新建和改造城市道路，增加人均道路面积；大力提高园林绿化水平，进一步提高绿化覆盖率和人均公共绿地面积。 （2）依托区位优势，加速推进“沿岸沿边沿线”为重点的小城镇建设。依托湘、鄂、赣三省交界的区位、交通和资源优势，利用京广铁路、107国道、301省道、京珠高速等便利交通，精心建设羊楼司镇、桃林镇、黄盖镇、詹桥镇、江南镇、儒溪镇等重点镇和中心镇；改善沿线城镇供水、环卫、园林绿化等基础设施建设和市场建设，加快城镇化步伐。小城镇建设要注意依托老镇，依托当地资源优势，选准主导产业，确定在区域经济发展中的位置，做好小城镇用地布局规划，做到规划一片，开发一片，建设一片，管好一片，真正形成经济增长点。 三、我市土地节约与集约用地措施 1、行政管理。（1）着眼全局，充分认识节约与集约用地的重要性和紧迫性。各乡镇、各部门必须充分认识节约与集约用地的极端重要性，增强责任感和紧迫感，进一步深化土地管理和相关制度改革，落实各项政策措施，努力创建节约与集约用地的长效机制。（2）强化规划宏观控制，优化土地利用布局和结构。严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。土地利用总体规划的编制，必须切实贯彻节约与集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，增强区域公共设施的共享程度。各类与土地利用相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要加强村镇规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整乡村结构，优化布局。优化土地利用结构和布局。合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地。适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。（3）严格建设用地管理，防止新的浪费和粗放利用。在预审和报批用地时要严格执行各类控制指标，尤其是新增建设用地要按项目报批，成片开发的要填报土地开发建设方案，土地储备不得超过批准用地总量的30％。要严格控制增量，凡有存量土地的不得报批新增用地。对土地利用率低、盘活存量不力的乡镇，要相应核减下一年度农转用指标；把存量利用情况与申报新增用地、控制建设用地规模相挂钩。要进一步强化土地利用供应和利用管理，抓紧完善和严格执行集约用地标准，制定土地利用效益检查考核管理办法，节约与集约利用土地要做到六有：即有计划、有标准、有布置、有措施、有落实、有效果。（4）引导和规范土地市场。政府可以根据社会经济发展需求，通过土地供应量来充分、有效地利用地租、地价来调控地产市场需求结构和引导项目布局，防止土地投机和生产力布局不当。政府在城市土地利用中的宏观调节，要善于运用规划对土地进行分等定级，制定标准地价，引导不同功能和产业的用地选择，协调供求矛盾，进行城市中心区的土地置换和再开发。这样就能够引导企业合理节约用地，从而改变中心城市发展中浪费土地的现象，实现高效、规范地开发和利用城市土地，提高城区土地的集约利用效率。（5）开发区要把集约用地放在首位。工业园区是新的经济增长点，也是一个地方改革开放的窗口，同时也应成为节约与集约用地的典范，尤其是要把推广使用多层标准厂房当作节约与集约用地的主要措施，切实抓出成效。工业园区要充分发挥经济发展的窗口、示范、辐射和带动作用，要区别于行政区，突出鼓励高新技术产业、高附加值的加工制造业和现代物流等新兴服务业在区内发展；今后开发区要严格执行土地利用总体规划和城市规划，不准在区内开发房地产和迁建党政机关、事业单位。要把过去未利用好的土地清理出来重新使用，要把集约用地水平作为衡量开发区的重要内容，要变招商为择商，防止低档次重复建设，防止盲目铺摊子。今后开发区要搞集约水平排序，利用不好的该停止批地的要停止批地。 2、法律制度。（1）进一步健全土地招标、拍卖、挂牌出让制度。要进一步完善出让程序，规范出让行为，强化对协议出让土地的监管。协议出让的土地必须严格执行规定的程序。协议出让的土地价格不得低于各省、自治区、直辖市人民政府规定的最低价标准。推行工业用地采用挂牌或招标、拍卖方式供应。土地供应计划公布后，同一宗工业用地有两个或两个以上企业申请使用的，都必须以挂牌或招标、拍卖方式供应，鼓励工业用地实行租赁制度。（2）建立健全土地储备制度，增强政府宏观调控能力。市人民政府要建立土地储备机构。合理确定土地储备规模，优先储备存量土地，依法对土地权利人给予合理补偿。政府供应土地的前期开发，要引入市场机制，通过招标方式确定开发者。加强储备资金的管理，要从土地有偿使用收入中安排一定比例的资金用于储备土地。土地储备机构可以储备土地作为抵押、质押物，申请贷款，金融机构要依法提供信贷支持。严禁挪用土地储备资金。（3）建立土地供应公示制度。为广泛接受社会监督，从源头防治腐败，除有保密规定外，市人民政府要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息在当地政务信息网等媒体上向社会公示，公示期满，无异议的，方可签订国有土地使用合同；划拨和协议出让土地的结果也要向社会公示。（4）规范集体建设用地流转机制，促进集体建设用地节约与集约利用。村庄、集镇、建制镇中，符合规划，权属明晰，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体土地，可依法确定给单位或个人有偿使用。在符合村镇规划的前提下，集体建设用地使用权允许以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转，也可以设定抵押。集体建设用地确定给单位或个人使用，应当依法报经县级以上人民政府批准，办理土地登记。严禁擅自将集体农用地和未利用地变为建设用地。严禁用于商品住宅开发。严禁城镇居民到农村购买、租赁宅基地。不符合村镇规划的农民集体建设用地，不得以流转方式，再行确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物，不得改建、重建、扩建。 3、经济杠杆。（1）加强土地市场建设，优化资源配置。要坚决改变过去不计成本的划拨用地模式和习惯，纠正工业用地粗放、开发区土地利用效益不高的现象，大力推广使用多层标准厂房，逐步实现“择资招商”。要引入市场机制，加大市场运作在土地管理中的比例，掌握和强化市场化管理手段，通过公开、公正、公平的土地市场交易提升管理水平。（2）善于进行城市土地经营。在城市中土地作为政府最重要的财富，政府要提高土地集约利用程度，就要将土地作为城市要素之一进行集聚经营，最大限度地盘活土地资产，坚持高度垄断土地一级市场，建立城市土地储备制度，控制城市用地供给，并通过土地转让、土地级差、土地隐性收入等优化土地资源配置，以增加政府的土地收益；对于城市老城区的土地实行统一规划，统一开发，按发展潜力划定开发带和开发层次，对潜力大、易开发的地区先行开发，逐步盘活存量土地，达到土地的高效利用，让中心城区宝贵的土地资源产生更大价值。（3）严格土地收益管理，建立约束用地扩张的利益机制。严格土地有偿使用收入的征收使用管理。市人民政府要设立土地有偿使用收入财政专户，实行收支两条线管理。市财政部门依次依法足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付被征地农民的征地补偿安置费用（或支付给被拆迁居民的拆迁安置补偿费用）和土地前期开发费，按各省、自治区、直辖市规定的比例，将出让金缴入用于农业开发的土地出让金收入专帐。支付后剩余部分，除用于补贴被征地农民保持原有生活水平不降低的支出，剩余部分要建立国有土地收益基金。国有土地收益基金的使用管理办法，由财政部会同有关部分研究制订。 4、工程技术。（1）强化建设用地管理，严格土地使用标准。政府要建立建设项目节约与集约用地评价体系，强化建设项目用地管理。项目单位编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约与集约利用的内容。编制初步设计、施工设计方案，必须执行土地使用标准，严格控制用地规模。国土资源管理部门要会同有关部门开展建设项目节约与集约用地评价，严格把关，对设计方案不合理，占用基本农田过多、占地规模过大，达不到节约与集约用地要求的建设项目，不得批准立项和批准用地。（2）调整城市用地布局。在城市中心地带，结合城市规划对用地功能的调整和城市环境的治理，对旧城区不适应发展的项目逐步用适宜发展的新项目进行土地置换，对原有建设项目进行就地改建或异地迁建，提高城市土地利用率。同时充分利用闲置用地和低效用地，对建成区内闲置、废弃地应及时由政府收回进行储备或另行安排使用，盘活土地资产。（3）合理提高城市用地建筑密度和容积率。对城市建成区内的低层、低密度及旧房屋地段进行重点改造，完善配套设施，改善居民住宅环境，提高建筑容积率和住宅人口密度，对于新建住宅，有条件的应建高层住宅楼。在保证环境质量的基础上，设计疏密相同，高低错落，功能齐全，景观良好的建筑布局。（4）积极开展城乡建设用地整理。要结合土地利用总体规划修编，统筹安排，合理调整城乡建设用地的规模和空间布局。重点开展城中村、城乡结合部和农村居民点用地整理，鼓励迁村并点，建造多层和公寓式农民住宅，积极引导农村居民住宅逐步向小城镇和中心村集中。对因国家、集体建设拆迁安置需要建设住宅的，对土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一建设农村住宅小区。 （作者系市国土资源局局长） |
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