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| 关于长安河、临湘大道、北环路三个开发项目实施情况的调查 |
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| 作者：政协办 文章来源：政协办 点击数： 更新时间：2008-5-21 11:15:15 |
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政协调查组
根据市委统一安排，政协组成一个调查组，就长安河、临湘大道、北环路三个建设工程相关情况进行了调查，在听取长河开发总公司、临湘大道项目部、北环路项目部、财政局、建设局、国土局、规划局、城建投等相关单位的意见后，对三个开发项目进行了实地考察和调研。我们认为：这三项工程，是几届市委市政府为美化市容市貌、提升城市品位、改善人居环境、推动临湘经济和社会发展而作出的英明决策。十几年来，三个项目工程的建设者付出了艰辛努力，跑项目、争资金、搞协调，在财力有限的情况下，各方筹资，使临湘“水更清了，路更宽了，灯更亮了，城市更漂亮了，老百姓更满意了，”其贡献是不可磨灭的。为了规划的继续实施和完善，实现临湘山水城市的目标，根据时代发展和项目建设的要求，有必要对项目开发的定位进行更深层次的思考和调整。现将调查情况汇报如下：
一、概况
（一）长安河建设工程。
由于城区的不断扩张，企业排污和生活污染严重，一段时期导致长安河成了“臭水河”，广大群众强烈要求改造，省、市人大代表也相继提出整治长安河的建议。市委市政府于1995年成立了长安河建设指挥部，并编制了发展规划。十多年来，长河开发建设共投资3.2亿元，其资金来源为争取国家无偿拨款3700万元，日元贷款5100万元，开行贷款6000万元，国债2800万元，土地开发收入5482万元等。已完成了长安河道改造、长安阁、永安轩、污水处理厂、白云湖等十多项工程建设任务，长安河绿化、美化、亮化工程也取得明显效果，初步形成了固定资产4.2亿元，间接经济效益13.6亿元的建设规模。城市生态环境得到了有效的改善，经济发展的承载能力增强，经营城市的调控和导向作用提升，城市招商引资的竞争力提高，城市的文化品位不断蓄积，为我市正朝着新型旅游、工业城市迈进铺垫了基础。目前，根据规划编制，还有长安街都、花园大道、三湾坝桥等6项工程有待进一步实施。目前长河开发建设总公司的人员、土地及债务情况是：
1、人员构成。主要由聘请的退休退线人员，旅游局借调人员及长河指挥部成立时核定的工作人员共21人组成，其中发全额工资人数15人，发补助人数6人，每年开支金额110万元。
2、土地存量。长河沿线土地基本开发，目前已征收未使用的土地存量为240亩，其中40亩为屈原广场用地，实际可用地约200亩。另外花园大道周围有1600亩可供开发的控制用地。
3、债务。总负债1.78亿元，其中日元贷款5100万元，开行贷款6000万元，国债2800万元，基建欠款3300万元。
（二）临湘大道建设工程。
1998年，随着京珠高速公路的修建，临湘大道作为京珠连接线出口纳入了我市城建重点工程。此项工程原规划建设12米宽、700米长，投资800万元，后经过市委市政府积极争取，规划修建80米宽、2.3千米长，总投资4000万元。经过几年的建设，道路及主要附属工程已基本完工，土地开发也取得一定成效。目前，其人员、土地及债务情况是：
1、人员构成。主要由建设局各单位抽调人员和国土局抽调人员共13人组成，其中发工资人数7人，发补助人数6人，年人员开支100万元。
2、土地存量。临湘大道控制区土地总面积3457.5亩，目前已售用地265.5亩，除去不可用地、高压走廊用地、道路占用地外，剩余可供用地为608亩（未办征用手续）。
3、债务。总负债4812万元，其中帐面负债务2416万元，未列入帐面的债务2396万元。
（三）北环路建设工程。
打通北环路，既是群众的呼声，也是城市建设的需要。近几年来，北环路建设项目部在市建设局主持下，由原城建开发公司负责修建，取得了一定成绩。目前，人员、土地、债务情况是：
1、人员构成。主要是建设局抽调人员及城建开发公司人员，2007年为26人，年人员开支80万元，城建开发公司改制，人员买断，目前人员为8人。
2、土地存量。目前可供用地已全部售出。
3、债务。总负债2469万元，其中一般债务2119万元，工程债务350万元。
二、存在的主要问题
通过调查，我们认为三个项目工程中有一些不可忽视的问题需引起市委市政府关注：
（一）土地开发出让需达到最佳效益。
一是高附加值土地存量不足。三项工程在建设初期，由于政府财力不足，不得不将项目建设与土地开发捆绑到一起，土地出让成为各项目建设的主要资金来源。项目单位因工程建设“等米下锅”，只好把土地廉价出让或者是“靓女先嫁”，以换取资金维系工程施工。当基础设施逐步完备之后，土地增值，价格攀升，而土地存量却已严重不足。如长河项目部，除花园大道项目外，目前，可开发利用的土地面积仅为200亩，临湘大道也只有17亩（指已办了征收手续的），以土地弥补开发资金不足的目标未得到最大实现，形成了政府巨额投资“种树”，少数业主座地“乘凉”的情形。二是土地的开发成本在成倍增长。据国土部门估算，1998年各项目部的拆迁加土地报批成本每亩在6万元左右，而至2008年，长河项目区的拆迁加土地报批成本为21.5万元/亩，临湘大道的拆迁加土地报批成本为13.8万元/亩，净增了2—3倍。目前，临湘大道项目部可开发利用土地608亩全部未办理征地手续，仅征地拆迁成本净增4742.4万元。北环路项目部剩余土地也全未办理征地拆迁手续。
（二）规划实施不够严格。
一是项目的规划论证无法使开发的经济效益达到最大。临湘大道规划控制区总面积为3457.5亩，其中道路绿地占用地685.5亩，不可用地1448.5亩，高压走廊占用地450亩，可开发用地为873.5亩，仅占开发区总面积的25.3%。二是规划管理不到位。按规划设计临湘大道项目区有两个居民小区，但目前已被当地民居占用，无法开发。规划的五尖山广场境内也被民房占满，成为不可开发用地。三是规划编制实施难度大。临湘大道规划区内有一条城区到白云矿约1公里的电力线路占用主街道，造成1公里范围内的建房户、安置户无法建房，其中有一位叫黎勇的居民因高压线影响前年只建了一层便停了工，目前，还住在未完工的房子内。
（三）管理不够规范。
一是财政、审计、监督力度不够。按要求，政府投资工程需按可研、设计、预算、审查、招投标、施工等程序进行，该论证的论证，该评审的评审，该检查的检查。重点工程项目，财政和审计部门每年要进行一次年度审查，及时了解工程进展，督促工程质量，审查资金使用情况和债务情况，但在过来的监管中，财政、审计部门只限于具体工程项目的审计、监管，对项目部的运行没有形成综合的情况报告，致使个别项目部存在超范围发放各种津贴，支付不合规开支，超标列支建设管理费等问题。二是工程管理不规范。部分工程未严格按程序招投标，导致工程在结算过程中定额、工程量、造价缺少审核程序，材料采购重复列帐等问题的存在，建设成本增加。
（四）机构人员变动频繁。
长河总公司经历了由城关镇到旅游局再到公司运作的变迁。临湘大道新区开发项目部，也经历了由连结线建设指挥部到临湘大道开发指挥部，再到新区开发项目部的变迁。北环路开发项目部经历了由市建设局城建开发公司经营、改制，再交由建设局重点办的历程。由于这些工程建设时间长，建设目标变更，人员变化大。各种矛盾积压，问题难以解决。临湘大道开发指挥部整体移交至建设局后，由于原先参与开发的国土局随临湘大道开发指挥部撤离，其所投入的255.3万元作为债务列入临湘大道新区开发建设项目部往来帐（其中209.8万元为国土局干部的集资款，直到去年年底才偿还本金，尚欠息金160万元），加上项目部拖欠征地费500多万元，导致项目区内征地手续办不下来，土地无法正常出让，已征收的287亩也只能收一部分定金，项目区运转困难。
（五）项目建设债务逐步扩大。
三、建议
我们认为，公共设施项目是政府的项目，投资和债务最终要由政府来承担。土地是政府的土地，其出让收益关系政府的财政收益，为此，我们建议：
（一）市委市政府必须坚持不懈地搞好城市建设。
要始终如一地按照建设规划把各项工程项目一抓到底，抓出成效，不能随意中断。这些工程既是民心工程，也是临湘的形象工程，要站在全局的高度，站在临湘可持续发展的高度，来解决目前的困难，不能因为建设过程中出现了一些问题，而对工程项目加以否定。
（二）建立政府主导的土地储备机构，实现政府土地一级市场的垄断。
一个有战略远见的城市必是一个有储备的城市。在新一轮土地调控中，政府要相对集中土地规划权，建立土地收购、储备、整治、出让制度。将三个工程项目部的土地存量全部集中由市政府管理，进入市政府土地储备中心，实行 “一个渠道进水，一个池子蓄水，一个口子放水”的土地统一供应政策，开发商需要用地，通过土地交易中心这一平台，公开招标、拍卖，公开竞价，不再搞协议转让。所有土地收入一律进财政笼子，建立财政专户，坚持收支两条线。土地收入既要用于后续工程建设，也要用来偿还债务，要形成一个良性的偿债机制，争取在较短的时间内还清所有的债务负担。以长河为例，目前债务是1.78亿元，偿债的主要途径是土地收入，花园大道有1600亩土地可供开发，除去道路建设用地180亩，实有土地1420亩可供开发，按每亩开发成本15万元，每亩出让24万元计算，每亩土地纯收入约为9万元，1420亩×9万=1.278亿元。
（三）必须坚持规划先行。
要科学规划工程建设，规划一旦确立，必须按规划蓝图施工，市政府要对工程进行监管，规划局要自始至终按规划编制对工程进行跟踪管理，坚决制止不按规划建设的行为。
（四）坚持量力而行的原则。
政府在投资公共设施建设时，要本着“有多少钱办多少事”的原则，年初定计划、定规模、定投资额度，严格防止投资超预算现象发生。一旦确立项目，理应承担建设资金的责任，纳入财政预算，从而杜绝财政债务包袱过重等问题。同时要积极向外争取资金，缓解财政压力。
（五）实行投资主体和建设主体分离。
一般基础设施项目，政府是工程的投资方，而建设施工单位只负责工程建设。为避免过去投资、建设由一家承担的不利模式。今后，政府投资项目，交由项目法人作为项目业主，整合建立稳定的政府项目建设投资管理公司，承担政府投资项目建设管理的任务，项目建治按照项目法人制，资本金制、工程监理制、招投标制、施工合同制的程序要求严格执行，并努力控制人员开支，降低建设成本，提高项目效益。
2008年3月24日
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