|
| 关于提高政协民主监督实效的思考 |
| |
| 作者：李珍堂 文章来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-10-16 下午 03:35:43 |
民主监督是人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”三项职能之一，以广泛的代表性、鲜明的党派性等显著特点，广泛为人民群众所关注，成为社会中的一个热点。当前，民主监督的难题不是方式问题，而是效力问题。如何提高民主监督的实效，推动民主监督的发展，仁者见仁，智者见智。笔者仅就此谈谈自己粗浅的认识和思考。
一、政协民主监督的基本内涵
从人民政协发展史看，人民政协的职能是继1949年成立人民政协而出现政治协商职能之后，随着形势发展的需要，又于1989年和1994年先后增加了民主监督和参政议政这两大职能。政协的民主监督既是在我国政治历史过程中形成的，又是在新时期人民政协工作实践中产生的。政治的民主监督源于中共与各民主党派合作共事这一具有中国特色的政党关系，它最初体现在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针之中。随着建设有中国特色社会主义以及新时期爱国统一战线进一步扩大的时代需要，民主监督被作为政协的一项主要职能提了出来，成为党团结全体人民群众、集中全体人民智慧、凝聚全体人民力量，共同致力于社会主义现代化建设的一个重要途径。其工作目标，就是人民政协所承担的调动一切积极因素、化消极因素为积极因素、团结一切可以团结的力量、维护和发展安定团结的政治局面，以及推进社会主义现代化建设这一政治使命。其工作内容，主要是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针、政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作进行监督。其工作途径，主要是通过建议和批评来进行监督。
在我国社会主义政治体系中，已经形成了包括人民政协民主监督、纪检部门的党内监督、人大的法律监督、行政监督、舆论监督这样一个多层次、多角度的社会主义监督体系。人民政协的民主监督，相对于党内监督、法律监督、行政监督，是一种非权力监督，不具有法律的约束力，但它通过批评建议等形式对决策机关形成一定程度的影响。与舆论监督相比，它的监督作用不是来自群众自发行为，而是通过有法律制度保证的人民政协的组织行为产生，是层次较高、民意体现较为广泛的一种组织监督。
政协的政治定位和民主监督自身特点，决定了它的优势和作用。
二、政协民主监督的优势
1、政协民主监督作为权力机构之外的组织监督，有高度的客观性。人民政协的民主监督源于群众监督而又高于群众监督，它有别于政体内的监督而又与政体内的监督并行不悖，既体现统一战线的需要又展示我国民主政治建设的进程。它位置超脱，很少受到部门利益的局限，具有视点多、包容性强的特点，易于与其他监督形式相结合。现在虽有纪检、监察系统的监督，但权力关系的制约性也带来了关联性，使监督效能受到牵制，政协的民主监督与党内监督、法律监督、行政监督相结合形成优势互补，体现了监督体系的完整性。
2、政协民主监督、政协协商、参政议政相结合，体现批评与建议、监督性与参与性的统一，具有高度的建设性。政治协商、民主监督、参政议政作为人民政协的三大职能，虽然各有其内涵，但是三者之间又相互联系、相互影响、相互促进，是互为条件、不可分割的有机整体。政治协商是对国家和地方的大政方针，以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针、政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过提意见、批评、建议进行监督。参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸，是组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士，以多种形式参与国家政治生活。人民政协的民主监督，主要是在协商、讨论、建议和批评过程中实现的，既有参政性、又有协商性，是参政性与协商性的有机统一。
3、以团结和民主为主题，反映人民根本利益的一致性，具有高度的全局性。民主监督职能的履行，以协商讨论、批评、建议为具体途径，人民政协团结、民主主题体现在工作的各个环节之中，把广大政协委员和各界人士积极而又有序地组织起来，让人民群众的各种批评、意见顺畅而又快捷地与党政决策机关的工作形成联动效应，使人民群众的各种建议较多而又较好地通过决策机关的行为，推动经济和社会的发展，从而，政协的监督对象、各界人士之间形成一种互相监督、真诚合作、协调关系、化解矛盾的政治氛围和工作机制。这与西方政党以对抗对立的形式争取各自利益的最大化，形成社会分裂局面，有本质的区别。
4、政协的广泛性和代表性，使民主监督具有广泛的民意基础。人民政协的民主监督不同于党内监督、法律监督，不具有法律的强制性和行政的约束力，但由于人民政协包括了各民主党派、各团体、各界别的代表人士，体现了民主所需要的各方参与，能够充分反映社会各界的看法。人民政协汇集了社会各个阶层、各个方面代表人士，人才荟萃、智力密集，是一个高层的智力库。是联系各界群众的桥梁和纽带。
三、政协民主监督的作用
（1）提出的意见能够代表民意
社会主义制度的建立，使广大人民群众在政治上、法律上有了当家作主的权利，但是由于种种原因，在相当长的一段时间里，国家权力还没有在全社会的范围内为人民群众直接行使，而是通过人民群众选举出来的人民代表行使，或通过具有广泛的代表性的政协委员反映他们的呼声。
目前，我国社会结构发生了深刻变化，社会阶级阶层发生了分化。新社会阶层逐渐形成，不仅仅是产生新兴的社会精英阶层，也形成大量的弱势群体。对于经济实力较强的新社会阶层来说，经济地位的变化使其政治表达和参与的愿望迫切上升；而对于大量的弱势群体来说，因处于社会底层，面临着生存的危机，在剧烈的社会变革中，在政治、经济、文化各领域日益被边缘化，利益表达和实现的途径不畅，导致大量的社会矛盾被积压，一个偶然的事件可能引发大规模的群体性冲突。在这种情况下，社会是否具备其利益表达渠道和政治参与渠道就成为问题的关键。所以，提供通畅的利益表达和政治参与渠道，平衡各阶层人民的政治利益，构建和谐的政治局面，便成为新时期政党制度建设的新要求，同时也是民主党派发挥自己职能的一个契机。政协委员中许多是社会各行各业的专家学者，与社会各阶层有广泛的接触，而且他们大多是各行各业的优秀分子，政治素质高、业务素质精，拥有一定的社会威望和社会号召力，这是政协能够广泛吸收社会各阶层意见独特的优势。利用这种优势，充分反映社会各阶层的利益需求、政治意愿，有利于维护社会秩序的稳定。
（2）能够客观公正地提出意见
由于政协地位比较超脱，可谓旁观者清，其反映的意见具有较大的客观性，比较有见地，批评也能切中时弊。因此，人民群众常常把自己对国家经济、政治、文化和社会建设的想法、看法反映给他们，把改革发展中的问题和生产生活中的困难向他们倾诉，希望政协组织和政协委员将他们的愿望和要求带上去，表达好。而政协委员们通过对诸如宪法、法律、法规的实施情况，国家大政方针政策的执行情况，国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，以及国家机关和机关工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面情况的监督，在掌握大量现实情况的基础上，以自己独特的权利，反映广大人民群众的愿望，从而提供了一种单靠党政机关所不易提供的信息，发现了一些党政机关自身所不易发现的错误，实现了对党和国家权力的制约和监督，减少了各级党政领导机构决策的失误和政治腐败。
（3）能够起到智力库、智囊团的作用
近几年来，政协委员参政议政和履行监督的条件得到了较大改善，国家在制定大政方针和发展规划时，都事先与各民主党派进行认真协商，虚心听取他们的意见和建议。民主党派通过政治协商、民主监督和参政议政等渠道为政府部门建言献策，提供决策方案，表达政治、经济、文化和社会等诸多建设意图，卓有成效地解决了许多党和政府工作中关注不够，甚至尚未注意的难点和重点问题，起到了智力库、智囊团的作用。
现在有一个流行的说法：党委出题，政协调研，政府承办，部门落实。实事也的确如此。如今政协委员们的意见和建议，往往是通过政协组织形成了一种共识，成为了一种有组织的行为。这些优势使得政协的民主监督成为一种有组织的高层次的监督，具有公正性、广泛性、科学性和一定的权威性。从某种意义上说，政协对决策的影响是全方位的。
三、政协民主监督的现状
随着我国多党合作制度的逐步完善和社会主义民主政治的稳步发展，人民政协的民主监督职能，无论在理论上还是在实践中，都在逐步走向成熟。然而，我们也应该看到，目前在政协的民主监督工作中也存在不少问题，成为政协履行职责的掣肘。就目前而言，主要存在如下几个问题：
1. 民主监督的意识不强
少数党政领导干部对民主监督的意识不强，缺乏对民主监督的应有的理解。 一是漠视民主监督。把民主监督看成是“挑刺找麻烦”，“唱对台戏”，对政协委员和非党群众的批评意见不尊重，对政协的意见建议不采纳，甚至认为，政府依法行政，只对人大负责，只接受人大的监督，政协的意见可听可不听。这种观念显然是不对的。二是应付民主监督。对政协提出的批评意见，嘴里讲接受政协监督，表示坚决整改，而在实际上却我行我素。三是抵制民主监督。对一些本来应向社会公开的、应与政协协商的重要决策，重要的公共事物，不让政协知情，不与政协通气甚至戒备政协参与。对政协组织、政协委员的善意批评心存反感，或精心组织材料为自己评功摆好、开脱责任，或长期保持成见，一直耿耿于怀。甚至对提意见者进行压制，搞打击报复。由此导致一些政协专职干部对民主监督工作产生畏难情绪，使得人民政协的民主监督工作经常处于被动地位，在很多情况下，监督流于搞形式，走过场。
2.民主监督的保障机制不够健全
目前，政协的民主监督经常处于被动状态的另一个根本原因就是现行民主监督机制不健全。政协发挥民主监督的作用，在一定程度上还受制于整个社会民主政治建设的程度和水平。也正是由于我国现行民主监督的形式和渠道的自身规定性，民主监督机制和权利保障等方面的缺陷，使得民主监督受到很大限制。政协委员普遍顾虑重重，他们在民主监督过程中，难免畏首畏尾，瞻前顾后，尽量做到四平八稳。尤其对各级党政权力部门和行政部门“一把手”的监督制约，几乎形成了监督空白区，严重影响到民主监督的质量和效果。
3.民主监督的权力制约机制薄弱
民主监督作为一种非权力监督，没有领导权、立法权、行政权，甚至缺少知情权。不可否认，政协委员中不乏专家、学者，但限于条件，他们中许多人对政府的实际运作情况以及宏观经济运行情况知情不多，加上他们都有自己的本职工作，所以，他们对于民主监督在时间和精力的投入很有限。虽然有些人是某一领域的“精英”，但却缺乏必要的政治理论水平和政策水平，这使得他们在民主监督的过程中，很难提出颇有见地和分量的意见和建议来，使得民主监督效果受到影响。
4.民主监督的局限性
目前，政协所进行的民主监督，在内容上大多局限于经济建设的政策建议，却很少涉及到关系到对执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻情况的监督，很少涉及到对党委政府依法执政和领导干部履行职责等方面的监督。而必须强调的是，政协组织实际应担负的民主监督的职能要求首先就应该是对执政党及国家权力的监督、对国家政治层面的监督和对国家大政方针上的拾遗补缺，决不仅仅是发挥经济参议功能。
四、提高民主监督实效的途径
政协的宪政地位决定了，政协民主监督以及“三化”自身建设发展的最终落脚点是“党委重视、人大配合、政府支持、政协努力”。政协民主监督作为一种非权力监督的政党监督，只有执政党重视，才能具备权威；人大配合，才能上升为法律监督，以权力制约权力；政府支持，才能使监督落到实处；政协努力，才能使监督具有生命力。
1、坚持党的领导，为民主监督提供保证。提高民主监督实效的关键，在于加强和改善党的领导。首先，着重提高党政领导的民主意识。人民政协不是权力机关，不论在理论上还是实践中，它的规章制度、工作联系对有关部门的约束力不是很强，在实际操作中随意性也很大。在实践中，民主监督成果的运用，提出问题的解决在一定程度上取决于领导重视与否，因此，提高党政领导的民主意识显得尤为重要。二是通过组织措施，保证政协的民主监督和党内监督、行政监督、法律监督、舆论监督有机地结合起来，与政治协商、参政议政结合起来。按照《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求，选配民主党派成员和无党派人士担任各级政府、有关部门以及司法机关的领导职务；三是要把接受民主监督作为党风廉政建设的一项内容，要求各级党组织自觉接受政协民主监督；四要围绕团结、民主的主题，在政协内外创造民主和谐的环境和氛围，切实保障提出批评的自由和发表意见的自由，使各方面人士能够敢于发表不同意见。只有这样，才能从根本上保证民主监督的实效，加强和改善党的领导，改进政府工作。
2、健全制度，推进民主监督的规范化、制度化和程序化。民主监督作为我国政党之间相互约束的形式，必须靠制度来维系。这就需要通过党委的领导核心作用建立制度并强化实施，从制度上给予政协相应的权利和权力，也就是要有受法律保护的实行监督的合法权利，以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。
民主监督制度化、规范化和程序化建设是一个渐进过程，在现阶段应着手建立三项制度：
一是知情制度。知情是监督的基础，不知情，就必然无的放矢，民主监督就难以取得实际效果。知情不仅包括情况通报，还应包括阅读有关文件，参加有关会议，向有关部门了解有关情况，参与有关法规的检查，参与重点案件的审理以及有关重大决策的调查论证等。如果在这方面政府能够建立一种机制，即建立政府重要情况、重大问题、政府的运作情况，以及宏观经济运行情况的及时通报制度，让政协能在知情的条件下出力，那么政协在事前和事中有效地行使监督职能就有了保障，政协在民主监督方面的作用就会大大增强。
二是协商监督制度。做到凡是政府的重大决策，应事先拿到政协来协商，征求各方面的意见，真正体现“协商在决策之前”。同时要让民主监督内容明确具体，尽可能量化、细化、实化，以利于掌握和操作，使之有章可循，减少随意性。
三是反馈制度。对于通过政协渠道反映的意见和建议，凡是正确的应加以采纳；凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。这样做说明“事事有回音”，真正体现接受监督的诚意。
3、建立合理的工作机制
一是建立合理的评价机制，科学评估民主监督的实际效果，以增强民主监督的约束性和有效性。政协应至少每年要进行一次科学评价，评价对象既包括民主监督的主体，也包括民主监督的客体。就监督客体而言，要自觉接受民主党派的监督，对监督意见要条条有回应，件件有答复，而且办理落实好；就监督主体而言，要充分履行民主监督职能，要有监督质量和监督效果的评价标准，评价结果可以公开发布。我们可以利用这种评价机制，给民主监督的主、客体均实行有效管理，以强化民主监督的有效性。
二是建立民主监督保护机制，制定委员行使民主权利的规定，如委员持证视察制度等，保证委员行使民主监督的权利和在政协会议上发表各种意见的民主权力。对委员的批评、举报进行压制和打击报复的应视为侵权行为，并依照有关规定严肃处理。
三是建立民主监督激励机制，对于坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行民主监督职能中做出突出贡献的委员和自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门予以表彰，以达到典型带动、整体推进民主监督的目的。
4、创新民主监督形式。
政协民主监督的形式通常包括例会、视察、调研、建议案、提案、反映社情民意、参与行风评议等，但要在实效上有所突破，必须在建立和健全现有的民主监督形式上实现创新。
一是建立专门监督小组。政协就政府部门某一方面工作成立专门的监督小组，作为民主监督的常设机构，其人员组成由政协各委室人员、各界代表人士或知名人士、专家学者、党政权威人士等组成，小组成员定期对该方面工作进行视察、评议，遇有紧急意见，还可利用电话、网络等通讯手段及时向有关部门直接反映。
三是与新闻媒体合办专栏或节目。开办“政协论坛”、“委员之声”、“政协建议专栏”、“民主监督”之类的专栏或节目，邀请政协委员、专家学者、政府官员、各界人士等就社会热点问题进行评说，反映群众呼声和针砭时弊。
四是推进横向合作，形成民主监督与其它形式监督的“合力”。把政协的民主监督融合到党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督之中，将监督事实和社情民意提供给权力监督部门，实现以权制权，如和人大合作，政协民主评议的结果作为人大评价一府两院工作的重要参考，从而使软监督产生硬效力。通过互相配合，优势互补，形成合力，把人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。
五是对拟任干部投信任票。党政部门对拟任干部，拿到政协常委会议上投信任票，获得到会人数过半数或三分之二以上信任票者，表示通过。政协常委会也可对拟任干部投不信任票或提出警示意见。让政协对干部任用有知情权、参与权、选择权和监督权，用政协民主监督来防止用人失察。
六是大力加强不可性研究。政协民主监督从监督主体来说，是一种理性监督，理性监督的对象应是不理性的行为和不理性的决策。因此，提高政协民主监督实效，绝不能只停留在表面评议和建议上，不能只说好话。既然是监督，那就要在鸡蛋里挑骨头、眼中含沙子，进行不可行性论证，这样才能确保决策不失误、行为不违法违纪，进一步完善和改进决策，避免决策失误，造成社会公共资源浪费和不必要的损失。
|
| 文章录入：admin 责任编辑：lx |
|
上一个文章： 关于我市全民自主创业情况的视察方案
下一个文章： 没有了 |
