在当前社会矛盾频现，社会危机远未消除的政治大背景，政治体制改革和创新已经到了不容迟缓的地步。涉及公共财力分配是否公开、公平、透明。有效的财政监督，是其中最重要的内容之一。有效的监督制度应当充分发挥现有监督资源的作用，赋予监督主体业务上的独立性，使监督主体真正拥有监督权力。
财政预算审查监督就是审查和监督财政预算收支的有效性和财政支出效益，并在此基础上批准财政预算、决算和预算执行情况。审查和批准财政预算，监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。改革开放以来，特别是《预算法》施行十多年来，政府预算的编制、审批、执行、监督等主要流程进一步朝着民主化、法治化的方向迈进。但由于历史的原因，这一进程比较缓慢，与依法治国、依法行政的要求还不相适应。本文拟就这一课题进行初步探讨。
一、进一步突出预算审查监督在人大工作中的地位十分迫切（一）人大加强财政预算审查监督是贯彻宪政精神的生动体现我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人大的权力来源于广大人民，人大代表人民行使管理国家、社会的各项权力。由此不难得出，人大根据《监督法》行使对财政预算的审查监督权，正是宪法关于“一切权力属于人民”的生动体现。也只有广大民众都真真切切地感受到了在行使自己神圣权力的时候，才会体会到民主的浓烈氛围，而只有真正的民主，社会主义和谐社会的根基才能稳固。人大常委会对预算的审查监督是我国根本政治制度中的重要一环。做到这一点，预算的审查监督工作才能引起人大代表和常委会组成人员的充分重视，才能使代表和常委会组成人员在审查监督预算过程中防止流于形式，认真履行自己的职责，使预算审查监督工作真正放上人大常委会工作的重要位置。而且，在现行的政治体制框架下，相比人事任免监督来说，人大的财政监督更有完善的空间，更能充分发挥人大的职能作用。
（二）人大加强财政预算审查监督是贯彻“民本”理念的重要体现
现代“民本”执政理念的核心是要坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。人大加强财政预算审查监督正是 “民本”的现代执政、发展理念的要求。中国经济不断壮大，但财富过分集中到政府，倾向到民间，百姓共享的财富过少。政府有钱投资，百姓少钱生活和消费。这既会激化官民对立，也会制约消费的扩张、升级，对社会经济长远发展十分不利，对和谐社会更是不利。
（三）人大加强财政预算审查监督是保障社会主义财政取之于民、用之于民的必然要求
财政、民政、市政是现代政府的重要职能。财政应是公共财政，只有充分的透明，才能保证建设高效、廉洁的政府。预算是地方的基本财政收支计划，预算安排既涉及政府活动的方向，政府的施政方针的公开、公正、透明，更涉及到公共财力在民生保障上是否充分。财政资源是社会最重要的资源之一。这种资源的分配必须保证公开、透明、高效。而要做到这一点，必须有人大代表越来越多的参与和监督。预算改革应该是中国政治体制改革的突破口。这种改革的关键是要提高人民群众的知情度和参与度。
二、目前人大财政预算监督存在的一些不容忽视的问题
(一)审查和批准财政预算在一定程度上形同虚设
预算编制是预算管理过程的重要环节，也是预算审查监督的重要基础。一些地方财政预算的拟定，先由党委、政府“定盘子”，再提交人代会审查批准。根据《预算法》的有关规定，县级政府财政部门应当在本级人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其他有关材料提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。但由于政府财政部门一般在当年财政年度即将结束的同时才着手预算编制工作。编制时间匆忙，预算草案迟迟无法编出，人大常委会初审流于形式。人代会期间，人大代表审查的材料也仅仅只有财政预算报告，而不是预算草案本身。而报告中的预算安排是分大类、按功能罗列的收支总数，多数代表缺乏财政专业知识，加之会议时间紧，以致初审时代表们几乎来不及细读，对财政预算安排的审查搞不懂、看不透、说不清， 难以实行实质性审议监督。
（二）财政预算的编制缺乏应有的透明
各级政府提交给人代会审议的预算草案，基本上都只列出按功能编制、以预算类级科目列示的财政收支的数字和说明。向社会公布的政府预算报告，也基本是同口径的，十分简略。基本上是“外行看不懂，内行看不清”。这就使得人大代表根本无法对各具体的财政收支计划及其执行情况，以及财政收支背后的政府行为，进行深入的审议、修正、监督与否决。有的地方将预算方案看成是党和政府的重要“秘密”，认为它对于公众是保密的。因此，一些地方人大审查批准预算草案形成“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。
（三）财政预算执行方面缺乏有效的监督制约机制
长期以来，各地普遍存在着较为注重预算的审议批准而相对忽视预算执行监督的倾向。《预算法》除了规定各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告以外，并没有规定如何加强经常性监督的具体程序。这样，客观上造成了人大“上半年审议批准、下半年研究预算调整”的习惯做法，而对于在执行中经常遇到的减征、免征、缓征，违规列支、划转、追加追减等违反预算的行为则无约束程序。另外，政府在法定的预算外重大支出项目上没有严格按照法律的规定向人大报批、备案，接受人大的监督。至于预算外和预算超收收入，更容易在无立法保障的情况下失去监控。
（四）缺乏足够的力量和专业人员开展正常监督
财政监督是人大监督的重点，工作量大，业务性强。正是由于财政监督的专业性、技术性要求高，涉及的内容广泛，人大开展财政监督必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。但就县级人大及其常委会而言，一是常委会工作机构力量不够，据笔者了解，目前，大多数常委会没有设置预算工委这样的工作机构，而专门负责监督政府财政的财经工委包括工委主任在内只有二个人，财政预算监督机构的缺失，人员力量的薄弱，导致无法开展正常的监督工作。二是从人大代表、常委会组成人员的专业素质来看，专业性知识缺陷大，使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督；从审查的方式来看，采取听汇报、座谈的多，难以对预算的执行情况进行实质监督。
（五）法律责任追究制度不健全，处罚力度不够
《预算法》对违反预算执行及其他违法行为只加以原则性规定，承担行政责任的规定也非常笼统，更没有追究刑事责任的规定，而与之对应的刑法中也无专门规定。这样，即使人大及其常委会查出行政部门在预算编制或执行过程中违法，也不能将责任主体绳之以法，大大降低了人大财经监督的权威。此外，现行法律法规虽然规定人大通过审议有权否决政府预算、决算案，但却无任何一项法律条款对否决后的法律后果进行明确规定。一旦发生否决案，由此引发的后续处置程序不明确。三、强化人大财政预算审查监督的对策思考
强化人大监督的要害一是要解决没有具体监督程序的问题；二是解决人大代表有时间看、看得懂的问题。我们认为至少下面几点是必须的：
(一)健全预算监督配套法规，建立监督长效机制
根据《宪法》和《监督法》、《预算法》的规定，针对财政预算监督薄弱的现状，抓紧制定内容全面、程序适当、便于操作的财政监督单行法；地方各级人大要根据各自实际分别制定或完善本级预算监督的地方性法规；地方各级政府及其财政部门要出台强化预算管理等行政规章，使人大的法律监督和政府的行政管理切实做到有法可依、有章可循。
（二）增强预算的透明度
“阳光是最好的防腐剂”，财政公开是政务公开的核心内容，打造“阳光政府”首先必须打造“阳光财政”。把人大审查批准的预算向社会公布，有利进一步实现预算的公开化、透明化,有利自觉接受人民群众的监督。一是要把好预算编制和预算调整关。财经（工）委、预工委要提前介入财政预算草案的编制，严把初审关，使预算有一个良好的草案，为人大审议批准预算做好基础工作，着力提高预算的审查质量。二是要加强对预算外资金和上级财政转移支付以及一般性财政补助资金的监管。采取切实有效措施，将预算外资金和上级财政转移支付以及一般性财政补助资金全部纳入预算管理，其收支情况要向人大常委会报告，防止部分预算外资金脱离人大视线，游离于人大的监督之外。
（三）增强预算审查监督的制约力度
按照《预算法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》的要求，加强对预算执行的监督力度，其中包括：“政府财政部门应及时向财经委、预工委提交落实人民代表大会关于预算决议的情况，对部门、单位批复的预算、预算收支情况，预算外收支情况，有关经济、财政、审计、税务等综合性统计报告、规章制度及有关资料。”同时，要加强对预算超收收入使用情况的管理，严格控制预算科目之间的资金调剂，防止挪用。目前，中西部地方财政实力相对薄弱，虽然数额不大，但有的项目支出及预算科目之间的资金调剂也有发生。随着社会经济的发展，税源的不断增加，税收收入的日益增长，用于经济和社会事业建设的资金支出将会逐年增加，完善预算执行过程中的监督机制势在必行。因此，务必采取多种形式进行全方位的监督，进一步增强预算审查监督的力度。
（四） 完善现行的审查模式，加强对财政预算及其执行情况的监督
一是严格依法审查预算案，要求政府在报告预算和预算执行情况的同时，对国家预算的科目类别和款项列出详细的会计报表，供人大代表审查讨论；二是借鉴国外的经验，将审计部门并入人大直接管理。现行的审计部门是政府的一个下属职能部门，长期以来审计部门直接对政府负责，审计报告因受行政首长制约导致其可信度、权威性降低，审计结果不能代表人大常委会的审计结论。只有人大常委会有了自己的审计部门，加强事前审查、事中督查，才能及时发现预算执行中存在的问题，并采取相应解决措施；三是加强对预算执行中变动情况的审查，并列出相应详细的会计报表；四是人大常委会对年中预算调整的审批情况要及时向人大代表公布，保障代表的知情权，便于开展针对性的监督活动；五是组织代表到预算支出的重大工程项目或其他重点投资领域进行实地调查研究，提高预算资金的使用效率；六是明确权责，不论会前、会中或会后，“一府两院”必须随时满足人大财经审查组织所需要的有关真实资料，不得隐瞒和推托，“一府两院”发生违规行为，除“一府两院”部门和领导要承担责任外，人大财经审查部门也需承担相应的纪律和法律责任。
（五）加强对政府财政的日常性监督
目前，国内做得较好的广东省人大财经委把电脑与广东省财政厅国库集中支付系统的电脑联网，对政府花钱进行实时监督，增强了财政资金使用的监督力度，提高了监督效果。笔者认为，广东省人大的做法值得各级人大及其常委会借鉴。
（六）提高人大队伍业务素质
各级人民代表大会换届时，在人大常委会组成人员候选人结构安排上要考虑精通财政知识的专业人才，除此之外，各级人大常委会应当组织常委会组成人员、人大代表、人大机关工作人员认真学习政治经济理论和财政基本知识， 解决听不懂财政报告、监督无从下手的问题。以后是否要执行人大财经（工）委工作人员必须具备会计中级以上职称的条件值得进一步探讨。
